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湖北省神农架林区人民检察院

浅论美国反腐败制度的借鉴意义

时间:2014-11-24 来源:神农架林区人民检察院 访问量:

      

2012915日至104日,由湖北省院政治部金鑫主任带队,湖北省检察管理考察培训团一行18人赴美进行培训考察,通过这次对美国检察机构设置及反腐败措施、机制的学习和了解,现就中国反腐倡廉的制度构建提出一些个人意见。

【内容提要】腐败,一直是困扰各国政府的世界难题,腐败现象的增加和持续,使政府的公信力与权威受到极大的损害。虽然美国的社会制度和历史文化传统都与中国有很大差异,但是其反腐败的法律制度中仍有一些可供我们借鉴参考之处。本文通过对美国反腐败的机构设置、法律规定、制度特征等方面进行阐述,从而对我国反腐败制度的构建与完善提出几点参考意见。

关键词:美国反腐败、道德准则、利益冲突、借鉴

一、美国反腐败制度概述

美国在历史上也曾经历过一个政治腐败的过程。在早期清教统治时期,清教徒向往并竭力建造一个尊崇道德的社会,将公共服务看作是公民的责任,他们选举一些被民众称作“看得见的圣人”来管理政府,这些官员强制执行节制、虔诚和平衡经济的教规,通过维持秩序、节省开支和利用税收来增加财富,因此,这一时期是一个甚为清廉的时代。之后,美国进入乡绅统治时期,他们认为政府应当由那些拥有财富和地位的绅士阶级来管理,1787年美国独立战争胜利后,早期的总统为了自己的信誉而为其政府成员制定了很高的标准,此时政府官员总体上是廉洁的,但也存在少数滥用权力的现象。

19世纪20年代后期至1883年,美国进入了一个公共官员腐败最严重的时期。从杰克逊时代开始,打破由于财富和地位而自认为在担任公共职务上具有特殊责任的人承担,开始轮流担任公职的分赃制成为政治制度的主要特征,然而,分赃制的特点是获得大选胜利的政党候选人作为报偿把政府官职分配给那些帮助其在选举中获胜的人,而不论他们的品德和能力如何,因此,这一分赃制的盛行造成了更大的腐败。同时,随着美国工业革命的急速发展,使得强大的私人组织有可能控制很大一部分国民经济,并能够收买各级政府中的重要官员。另外,政府官员通过管理国家的经济发展项目及南北战争军费支出,从而将更多的公共资金和军事合同回扣装入自己的口袋。

严重的腐败最终激起了社会强烈的改革要求,这一时期是通过文官改革运动和进步主义的城市改革运动等社会改革运动来结束的。这些运动推动了行政部门结构性的变化,使政府改变了公共事务的管理方式。建立旨在进行自我约束的“政府道德标准”自第二次世界大战结束后被看作反腐败的一个主要措施。与此同时,美国政府还逐步设立了监督执行道德标准的机构,而国会制定的《政府道德法》成为对政府道德的法律制约。在美国,由于私人经济部门中的行政人员和政府官员之间的职位转换是惯常现象,防止“利益冲突”就成为防止腐败的一个关键。

二、美国反腐败制度的主要特点

(一)反腐败机构体制的设置

从整体上看,美国的立法部门、司法部门和行政部门都具有一定的反贪污腐败职能。但具体而言,反贪污机构主要是指具体负责防范和查处贪污腐败行为的机构,包括检察机构、起诉审查机构、执法机构、监察机构、政府道德规范机构、国会调查机构和审计机构等。

(1) 检察机构

美国的各级检察机构在贪污受贿案件的调查和起诉中发挥着非常重要的作用,因此被认为是美国最主要的反贪污腐败机构。美国的检察体制具有“三级双轨”的特点,所谓“三级”,就是说其检察机构建立在联邦、州和市镇这三个相互独立的层次上;所谓“双轨”,则是检察系统由联邦和地方两个子系统组成,二者平行,互不干扰。

2)执法机构

美国的执法机构建立在联邦、州、县、市镇四个层次上,就贪污受贿案件的调查而言,这些执法机构往往都具有一定的职能。

1、联邦调查局

联邦调查局是美国最重要的犯罪侦查机构。该局虽隶属于司法部,但是局长由总统直接任命。该局下属部门中最重要的是调查处,负责违反联邦法律的各种犯罪案件的调查。

2、国内税收署

国内税收署是隶属于联邦财政部,它被认为是美国效率最高的执

法机构之一。除了一般的税收执法工作以外,该署的犯罪调查处和稽查处都对贪污贿赂案件负有一定的调查职能。犯罪调查处下设调查、情报等科,主要负责涉及收入、不动产、税收等领域的犯罪案件的调查;稽查处下设内部审计、内部保安等科,主要负责贿赂、贪污公款、泄露税务机密等犯罪案件的调查。

3)监察机构

美国的监察机构主要是指联邦政府各部和各独立管制机构设立的监察处,监察处作为政府机关内部的反贪机构负责对部委的财政支出和行政行为进行审查,并对发现的可能与贪污、诈欺等违法活动有关的问题进行调查。

4)国会调查机构

美国国会具有的最重要的非立法性权力就是调查权力调查的内容之一是政府高级官员的行为表现,包括有无贪污受贿行为并为弹劾收集证据

5)政府道德规范机构

1978年美国国会通过了《政府道德法》之后,美国人事管理局成立了一个专门规范政府官员道德行为的机构,即政府道德署,其基本职责是主管政府高级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。政府道德署在联邦政府的主要部委设立有代表机构,一般称为道德准则办公室。

6)审计机构

审计总署的基本职责:“……(3)按照国会的要求进行包括政府官员贪污在内的各项调查并提交调查报告。”

(二)政府道德准则

建立美国反腐败机制的重要步骤是建立和修订政府道德标准,该准则从杜鲁门政府起被看作是反腐败的一个主要措施。以后历任总统上台后都会为其政府提出道德指南,但1965年约翰逊总统所颁布的11222号关于政府道德的行政令,迄今仍然是联邦政府官员和雇员的道德准则。

首先,约翰逊用适用于所有行政部门雇员和官员的行政令取代了原有的行政令,为确保联邦决策的客观和公正建立了一系列责任。它最重要的方面是要求行政部门的官员和雇员避免下述行为:(1)利用公共职位来牟取私利;(2)给予任何组织或个人以优待;(3)妨碍政府行政效率或妨碍政府经济活动;(4)丧失完全的独立或公正;(5)通过非官方渠道泄露政府决定;(6)对公众对政府诚信的信心带来了负面影响。这一命令的第二个方面是,要求每一个联邦机构和部门建立一个正式的道德项目,并为此设立一个办公室,由一名道德官员负责,该官员的首要责任是执行新的行为准则,其主要职责是:提供道德法律规章的咨询,道德规范培训,执行和管理官员的财产申报,执行与道德法律相关的制度,调查和评审道德项目等,同时,各部门还有责任制定适合于自己需要的规章。

2009年,奥巴马总统举行了道德行为宣誓,同时要求政府高级官员也要签署一份道德行为誓言,并向社会全面公开,其预防意义远远大于惩罚意义。

(三)《利益冲突法》

“利益冲突”的概念是假定,如果一个人在某项政策方面有利害关系,那么如果他在这一政策上有决策权,他就可能会自觉或不自觉地从自己的利益,而不是从公共利益出发作出决策。

2004年发生了自1998年军事采购领域里的丑闻以来最大的丑闻——朱云的空军采购案,此事涉及五角大楼负责空军采购的二号人物大琳.A.朱云。1999年,朱云担任空军部职位最高的采购官员,可以决定政府购买轰炸机、战斗机和导弹等军用设备的费用支出。2000年,当朱云考虑更新空军的C130运输机上的航空电子控制系统时,她选择了波音公司而非洛克希德公司来承接这40亿美元的合同。因为她曾电话给波音公司的财务主管官员迈克尔.西尔斯,要求波音公司为女儿希瑟及其未婚夫迈克尔.麦基安排工作,待波音公司照办后,她将40亿美元的合同同意给予波音公司。不久,波音公司想要以235亿美元为租金把100KC767A大型运输机租赁给空军作空中加油机。批评者认为要价太高,但在谈判过程中,朱云却将大部分时间花在把美国空军的出价提高到波音公司的开价上,她这样做有其自己的动机,因为她希望在退休后在波音公司得到一个“富于挑战性的、难对付的、有大量责任的工作”。根据美国的法律,虽然朱云为其家庭成员谋职并不违法,但为其本人谋职却是一个重罪,因为这违反了利益冲突法,被判刑16个月。最后她承认,其家庭成员在波音的工作影响了她作出的政府采购决定,她采取的行动损害了美国的利益。

从美国的《政府道德法》中我们不难发现,防治腐败的措施在很大程度上是围绕着“利益冲突”概念建立起来的,因此如何防止利益冲突就成为防治腐败的一个关键。为此,美国刑法中还特别规定了利益冲突犯罪,即任何政府官员或雇员都不得故意亲自或实质上参与任何同自己有着财产利益的特别事项,违者单处或并处10000美元以下罚金或者2年以下监禁。对于这条法律规定,美国参议院规则委员会解释:公职官员参商谋利,并利用官职促进或发展这种商业利益的行为。为防止利益冲突,美国政府各部门结合自身职能制定了具体规定。如国防部规定:在该部任职的官员,只要拥有每年与该部做10000美元以上生意的公司的股票,就存在着潜在的利益冲突。

(四)独立检察官制度

在美国的反贪污机构中,独立检察官具有特别重要的地位,是专门对某一包括总统、副总统、各部的正副部长等高级行政官员的贪污受贿或其他违法失职行为进行调查起诉的临时性官员。

由于尼克松总统在“水门事件”调查中解除了负责该案的特别检察官的职务,所以美国国会在1978年的《政府道德法》中就独立检察官的任务和职权作出了上述明确的规定。自1978年以来,已经有20多人被任命为独立检察官,他们多为律师、法官、法学教授等。

独立检察官的设立程序是:在收到关于政府高级官员的贪污受贿行为的举报或控告之后,司法部长应根据有关情况指派人员进行初步调查。在初查后,若认为有必要进行正式调查,司法部长就向华盛顿联邦上诉法院提出任命独立检察官的请求,法院收到该请求后,由3名法官组成联合委员会决定是否任命独立检察官及人选;若认为没有必要进行正式调查,则必须写出调查报告并送交法院。

(五)个人信用制度

建立健全诚信体系制度是反腐倡廉制度建设的基础。美国是一个信用管理体系比较健全,形成了独立、公正且市场化运作的服务企业主体,能够以信用交易为主要手段的征信国家。在这样的国度,可以迅速取得资本市场、商业市场上任何一家企业和消费者个人真实的资信背景和情报,企业和消费者已经自觉培育和维护自己良好信用的习惯。

美国的信用体系,展现了市场经济条件下信用和信用产品的基本内涵,其突出特点之一为重视信息公开的法制建设,特别是1966年《信息自由法》、1972年《联邦咨询委员会法》、1976年《阳光下的联邦政府法》的制定,核心思想是原则上政府信息都要公开,因其具有公共产品的性质,一切人获得信息的权利是平等的。上述阳光法案的出台及信用体系的健全,为美国廉政工作的开展做出了突出贡献。

三、我国反腐败制度构建之借鉴

(一)加强政府道德准则及配套机制建设

党的十八报告中指出,加强反腐倡廉教育和廉政文化建设,各级领导干部特别是高级干部必须自觉遵守廉政准则,严格执行领导干部重大事项报告制度,既严于利己,又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束,决不允许搞特权。因此,现阶段我国有必要进一步加强政府道德准则及配套机制建设。

1)建立“两轨制”道德准则。具体而言,首先,在全国范围内制定一套系统、完备的政府道德准则,适用于全体公务人员,同时,中央各部应因部设则,根据部门职责制定相应道德准则,适用于各部门公务人员。

2)建立“全面制”道德准则。对于准则的内容要求,应在收受礼品、利益冲突处理、求职、滥用职权、职外活动、离职等各个方面对行政部门工作人员作出限制性规定。

3)建立“核心制”道德准则。以财产申报制度为核心,强调个人财产公开,防止公务人员“灰色收入”及利益冲突。

4)建立一套从中央到地方的道德准则执行机构,同时,该机构建设不仅包括各单位内部的纪检部门,同时也应将税务部门、审计部门纳入道德准则的审查、制约机制中来。

5)建立违反道德准则的严格惩罚体制。简单来说,对违反准则规定的,给予警告、停职、离职、开除处理,触犯法律的,交由司法部门向法院提起诉讼,由法院审理后依法作出刑事处罚判决。

(二)建立与完善公职人员的财产申报制度

财产申报制度作为“阳光法案”,已被国际社会公认为肃贪治污的利器和基础性制度,逐渐为世界大多数国家所借鉴、完善和实施,并取得了良好的效果。因此,对于我国而言,建立具有中国特色的公职人员财产申报制度势在必行。

1)尽快出台财产申报法

就目前中国而言,首次要求党政领导干部申报收入接受监督的制度是1995430日中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。200012月,中纪委决定要求省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。次年,中纪委和中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。由于上述规定在性质上属于政策性文件,法律地位并不明确,且各地财产申报内容、执行力度不一,这就导致公职人员财产申报制度的贯彻和执行并无绝对权威性。因此,尽快出台一部《公职人员财产申报法》尤为必要。

2)扩大申报的财产范围

以往申报内容只局限于“收入”,而这仅仅是国家工作人员全部家庭财产中的一部分,根本不能起到监控国家工作人员财产状况的作用,为了有效遏制国家工作人员的非法敛财行为,一是要将申报的内容确定为公务人员所拥有的财产而非仅仅是收入,包括动产、不动产、股票、基金、债权、债务等;二是要将申报的范围确定为家庭财产,不单单是个人全部财产,从而防止一些官员通过转移非法财产给其父母、未成年子女的方式来逃脱监控的企图。

3)设立统一权威的受理机构

在目前情况下,先有各单位组织人事部门受理财产申报,逐渐过渡到在各级负责专门监督职能的党的纪律检查机关和政府的监察机关中设立财产申报的专门机构,并向检察机关备案,加强财产申报工作的力度,以便及时发现违法犯罪线索。

此外,为加强对党政高级领导干部财产申报的廉政监督,受理机关还应根据申报主体的级别不同进行具体的分工,实行财产申报受理权的上提一级,即同级党政一把手、检察院检察长、法院院长、行政监察部门主要负责人的财产申报由上一级纪检机关和监察机关受理与审查,从而保证财产申报制度的顺利执行。

4)引入刑罚机制,确保财产申报的强制执行

根据美国的财产申报制度,对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延的申报者,各单位可对其直接进行处罚;也可由司法部长提起民事诉讼,法院将酌情判处1万美元以下的罚款。因此,在我国财产申报的执行过程中,对于拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报的公职人员,除应继续采用党政处分方式外,还应引入刑罚机制,根据不同情节设置相应的刑罚幅度,从而保证家庭财产申报制度执行的强制性与统一性。

(三)建立与完善个人信用制度

完善个人信用制度前提是以完善的信用法律体系作为保障,如美国的信用管理相关基本法律框架体系共包括16部法律,美国立法对当事人失信及违反信用管理有关法规的情况设定惩罚措施。

对于目前我国而言,建立与完善个人信用制度,还有必要制定与完善一系列相关配套机制,如金融实名制、个人账户制等。一是建立金融实名制。各银行机构必须严格审查开户人的身份证明文件,核实真实身份并存入个人信息资源库,增加个人财产的公开透明度,减少非法收入转移及藏匿途径,从而准确地掌握个人的财产收入状况。二是建立个人账户制度。进一步规范个人收入直接进入本人账户的渠道,使个人支付信用化、个人收入来源透明化,从而实现国家对个人收入情况进行有效监控。三是转账额度审查制度。金融机构对于个人账户的大笔额度的收入、支出进行常规性的必要审查,并将账户超额度的进账、支出信息及时传送纪委、检察机关进行备案,从而使财富从来源、拥有到处置的过程完全置于法律的监督之下。

(四)构建防止利益冲突制度

利益冲突,是一个特定的廉政概念,是指国家公职人员的私人利益,与其行使公共权力、履行公共职责时所代表的公共利益相冲突、相违背、相矛盾的情境、状态和行为。如果利益冲突得不到正确、合法的处理,国家公职人员就可能利用公权谋取私利,导致腐败的发生。利益冲突是腐败的根源,防治腐败的前提是防止利益冲突。因此,抓住防止利益冲突,就抓住了有效预防腐败的关键,尤其在党的十八报告中特别指出深化重点领域和关键环节改革,健全反腐败法律制度,防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防止腐败。

(1)制定《防止利益冲突法》

将“利益冲突”作为一个单独的用语引入法制领域,制定《防止利益冲突法》,用国家立法形式对利益冲突加以科学界定。明确公共服务的基本原则、公民权利要求和政府责任要求,特别是防止利益冲突的伦理要求;明确利益回避、公开和处理的具体程序和违法后果;明确公职人员与私营部门的业务交往界限等。

2)建立利益公开、利益回避、利益处理制度

防止利益冲突制度是一项综合性管理制度。在建立防止利益冲突制度的过程中,要坚持惩防并举、注重预防的原则,把利益公开、利益回避和利益处理作为建立防止利益冲突制度体系中的一个统一整体加以考虑,全面提升制度建设的科学性、针对性和规范性水平。

利益公开特别是财产公开是防止利益冲突的先决条件,也是防止和治理腐败的一项基础性措施。因笔者已在公务人员财产申报制度中详尽论述,在此不作赘述。

利益回避是防止利益冲突的必要条件。中共中央于20101月印发的《中国共产党领导干部廉洁从政若干准则》,明确规定了党员领导干部不得“允许、纵容配偶、子女及其配偶,在本人管辖的地区和业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商、办企业、社会中介服务等活动”。因此,现阶段利益回避的重点是依法严格审查公务员任职中的血亲姻亲关系及公务员与所处理的公务之间的金钱利益关系,并加强对公务员的兼职限制和辞职退休后的从业限制。

利益处理是防止利益冲突的重要措施。具体而言,廉政监督部门须对财产申报人进行详细审查,对于发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产,要及时处理,清除利益冲突障碍。

(3)逐步建立防止利益冲突预警机制

从近年来查办案件情况看,随着领导干部从政环境的变化,使利益冲突不断产生新的复杂动因和出现新的表现形式,如以赌博或变相赌博等形式收钱敛财,假借委托他人投资证券或其他委托理财的名义获取不正当利益,在商品房买卖置换中以明显低于市场价格购置或以劣换优谋取不正当利益,以借为名占用他人住房、汽车,为本人谋取预期的不正当利益等。因此,针对复杂多变的表现形式,逐步建立健全防止利益冲突的预警机制,阻却利益冲突关系发展的隐蔽性,及时掌握腐败滋生环境的新动态,从而有效预防腐败犯罪。

总之,从我国目前预防职务犯罪的司法实践来说,有必要以立法方式明确规定哪些行为属于利益冲突行为,并对其明文予以禁止,同时制定解释性的实施细则,确定国家公务人员具有利益申报的义务,明确利益冲突行为的认定和查处机构。依法加强新闻媒体和社会公众在举报和监督“利益冲突”中的地位和作用,以法律手段和制度途径防止利益冲突,这是预防腐败犯罪,完善当前我国廉政立法的重要环节。

四、结语

“每个有权力的人都趋于滥用权力,而且还趋于把权力用至极限,这是一条万古不易的经验。”同时,党的十八大报告中指出:坚定不移反对腐败,永葆共产党人清正廉洁的政治本色。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针,全面推进惩治和预防腐败体系建设,做到干部清正、政府清廉、政治清明。因此,我国现阶段必须建立健全反腐倡廉机制,防控廉政风险,从而科学有效地防治腐败。

作者:项金桥、李园园

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